城市更新：钱从哪里来依然是关键问题

来源：区域前沿观察   时间：2021-10-05

taptap新版本下载区域和产业经济研究部研究员 马庆斌

“十四五”规划纲要明确提出要实施城市更新行动，城市更新成为中国下一步推动城镇化高质量发展的重要举措。2021年9月1日起，《上海市城市更新条例》正式实施。上海市成为继深圳后全国第二个正式对城市更新立法的城市。此前不久，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》结束向社会公开征求意见。近段时间，京沪广深等城市更新重大项目密集启动。本文梳理了城市更新的实践经验，并就下一步城市更新行动提出一些浅显的建议。

城市更新是城市化发展到一定阶段后的必然选择

城市更新是怎么来的呢？“二战”以后，西方国家进入新一轮繁荣期，推动了城市快速发展，城市中心区的拥挤、房价上涨以及失业犯罪的增加，促使城市发展出现了郊区化，城区陷入产业空心、设施破旧、居民外迁到郊区的情况，这些国家提出了通过再城市化实现城市中心区的振兴。1958年，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，提出城市老城区通过更新行动，提升生活环境舒适度和市容的整洁度。

国内来看，中国城市建设经历了快速发展以后，一些城市问题开始显现：一是历史街区的特色与地方文化在城市改造中得不到应有的重视。二是交通拥堵等城市病越来越严重，一些早期建设的城市社区缺乏对汽车社会的适应，导致行车难、停车难问题比较突出；一些老楼没有电梯等，难以满足老百姓高品质生活的需要。三是一些产业用地因为传统的城市规划和建设制约，难以适应经济发展后产业升级的需要，也就是说产业用地的规划和使用缺乏弹性。四是传统的土地财政模式下，城市新城建设的资金来源途径较为成熟，而对于老城的更新,尤其是具有公益属性的更新项目,往往陷入资金紧张的困境。

当前，中国经济进入高质量发展阶段，对耕地的保护和生态的保护使得城市的规划建设的边界成了硬性的要求，但是，总体上，从全国来看，城镇化率水平还有20%左右的空间，城市的发展尤其是中西部城市的发展还有一定的扩张空间，也就是新城建设的需求，这使得存量提质改造和增量结构调整并重成为中国城市更新的基本要求。比如，我们在城市老城区建设中更加强调古街、古建筑保护，新城建设中更加强调组团式、更加强调产城融和以及强调城市建设绿色化、韧性和智慧化等。

我们需要认识到，中国和发达国家城市曾经的城市更新在内容和方式存在差异，中国在发展的早期就提前介入，或许可以避免西方国家纯市场调节背景下城市发展的弊病，是在城市层面治疗“未病”的有效手段。新的阶段，中国的城市更新可以一定程度发挥制度优势，体现城市发展中有效政府和有为市场的结合。

新一轮城市更新的特点和重点领域

从各地实践来看，新一轮的城市更新特点主要有五方面：一是坚持以人民为中心，更加关心老百姓的居住条件。如老楼加装电梯，生活服务微中心建设以及垃圾分类等设施规划建设，同时更加汲取社会公众意见。二是更加注重传统文化的保护传承，对于城市的传统格局、街区、建筑以及古树古井等采取保护性措施，推进历史文化遗产活化利用与完善城市功能结合。三是更新深度分类施策，根据项目与城市发展契合度，采取综合整治、消防设施升级，历史建筑保护与旅游商业项目结合，拆建如工改商等方式。四是更新主体实现有效市场和有为政府的高效结合，根据项目的公益性和盈利性，采取财政、基金、社会资本等多元化投资运营模式。五是更加注重从城市和区域发展全局的角度推进城新更新工作，避免零打碎敲的城市片区式的改造。

城市更新的重点一般是三个领域：一是聚焦民生领域，如停车、垃圾处理、历史遗迹和生态空间保护；二是聚焦城市经济高质量发展，对工业园区等进行升级，进行数字化赋能，适应制造业产业链攀升的需要和生产性服务业聚集的需要。三是以体制创新为突破，破解城市更新的资金平衡，城市普遍以土地制度改革和产业发展动能升级为突破，如上海以设立城市更新基金为抓手，推动城市更新工作。

聚焦点在“产”，落脚点在“人”

从实践来看，城市更新的资金一般分为政府主导、市场主导以及政府和市场结合三种方式。一般根据项目的公益性和盈利性采取肥瘦搭配，城市采取内部不同片区横向资源整合和具体项目的容积率提高的方式。比如，公益性的项目，一般以政府财政为主，采用政府投资、地方政府专项债券等，如医院等改造；具有一定微盈利能力的项目，一般以城投公司为主，运用项目整体资金平衡、ABO（授权—建设—运营）等模式实施，比如一些商业项目；具有市场化盈利条件，以社会资本作为实施主体，采用招商、PPP、混改等模式，根据有关部门的文件，下一步推动REITs的力度会比较大。但是，无论何种方式，其根本在于城市土地的增值和产业升级以后带来的税收增加，提升城市更新后政府服务城市居民的财政能力。

从目前各地实践来看，一是要抓紧立法，城市更新作为未来推进新型城镇化的重点任务，要遵循法治化和市场化原则，将城市更新和城市社区管理、园区建设和产业发展结合起来，将政府、居民、企业和社会组织等各个主体的积极性发挥出来。二是设置民生保障、传统文化保护和生态保护等硬指标，实现城市更新与城市居民高品质生活的结合，真正体现人民城市为人民的理念。三是要充分发挥市场决定性作用和政府科学规划的作用，城市更新的实质是让城市更加符合经济发展、社会发展和技术发展的需要，不断满足城市产业升级、消费升级和生活品质升级的需要，在城市更新中要尊重经济发展规律，社会发展规律和产业发展规律。最后，需要强调的是下一步，城市更新难点在于“钱”，需要在财政、社会资本之间找到更为合理的平衡机制，其平衡机制的设置在于处理好更新对象的公益性和盈利性；突破点在于“地”，需要在城市土地的老城和新城之间以及城乡用地之间，增强一体化和弹性用地的管理机制；聚焦点在于“产”，城市更新需要创造更符合经济社会发展需要的新要素、新技术、新业态需要的城市空间；落脚点在于“人”，城市更新最终目的是要提升城市居民的生活品质，创造高质量的就业环境，为新老市民打造更加幸福的空间。