关于建设高质量城市的几点思考

 

 原载《宏观经济管理》2019年第1期

摘要：当前中国经济正在步入高质量增长阶段，城市建设与发展也需要因之向高质量方向转型。建设高质量城市要纠正过去我国城市规划建设中存在的“大城市病”、空间失调、不注重环境等问题，要着力从发展理念、城市布局、城市规划、土地利用、投融资体制、产城融合等方面进行突破，着力形成绿色生态、集约高效、集聚现代产业、充满人文精神的新型城镇化模式。

关键词：城市规划、城市布局、城市建设、高质量城市、产城融合

 

当前，中国经济正处于由粗放型增长向集约型增长转变的历史阶段，经济发展方式由规模扩张型向质量效益型演化。城市是我国经济的主要空间载体，在中国经济转向高质量发展时期，我国城市建设和发展也必须追求高质量。所谓高质量是针对长期以来我国城镇化过程中出现的一些问题、误区和走过的弯路而言的。一些城市仍按照工业城市的布局思维，把城市视为生产单元、居住单元、交通通道的简单集合，城市规划建设的导向仍是如何更有利于生产，而不是如何为居民提供更加宜居的生活；一些城市片面强调大城市战略，千方百计将大量人口和经济资源集中到大城市来，认为城市越大、人口越多，城市就越具有竞争力，造成城市拥堵、公共服务跟不上、房价过快上涨等“大城市病”；一些城市“摊大饼”、无序扩张、土地利用效益低，出现空城、鬼城、睡城。这些发展方式都是不可持续的，建设高质量城市就是要汲取教训，深入研究城市发展的一般规律，顺应我国产业转型升级、人民对美好生活需求层次提升的发展趋势，转变“大而全”、粗放扩张的城市发展思路，着力形成绿色生态、集约高效、集聚现代产业、充满人文精神的新型城镇化模式。建设高质量、高标准的现代化城市，应重点做好以下几方面工作。

一、创新城市发展理念，用理念创新来引领城市发展方式创新

城市发展方式向高质量方向转型，首先应有发展理念、发展思路的创新，没有思路和理念的创新，城市建设就难以跳出历史的局限，难以规避千城一面的同质化发展问题，难以形成独具一格、别具特色的城市格局和发展面貌。城市高质量发展应坚持九大理念，围绕这些理念高起点、高标准、前瞻性制定城市发展规划，全面设计城市空间布局、产业布局、生态布局等。

一是田园城市理念。高质量城市不能简单地就城市规划城市、就农村规划农村、就生态规划生态，而是要把人居空间和自然环境融合起来进行整体规划，把好山好水好风光融入到城市之中，在城中就能望得见山、看得见水，使城市居民也能回归自然。

二是生态保护理念。城市发展不能以破坏生态环境为代价，高质量城市应以绿色为底色，保护好山、水、田、塬、林，下大气力修复好已破坏过的生态环境，城乡留白空间全部用绿色填充，使绿色生态能够成为城市的一项核心竞争力。

三是低影响开发理念。高质量城市应通过海绵城市、弹性城市、韧性城市等的规划和建设，最大限度地提升城市对大自然气候变化的适应能力，最大限度地降低城市建设对大自然的改造和破坏，利用自然手段化解城市内涝、工程性缺水、面源污染等传统城市中极易出现的问题，使城市发展能够有机融入到大自然变化中。

四是历史文化传承理念。历史文化是一个民族最深的乡愁，高质量城市建设必须充分注意挖掘几千年来的文化底蕴，强调人文理念，注重人文城市建设，坚持传承和延伸历史文化，保存城市的文化记忆，使宝贵的历史文化能够留下来、活起来并凝聚成城市的独特气质。

五是精明增长理念。高质量城市不能再采取“摊大饼”式的无序蔓延，要更加注重集约节约用地，建设紧凑型城市。城镇高度聚集、乡村星罗棋布，使城市由外延式扩张向内涵式提升转变，提高城市发展效率和发展质量。

六是产城一体理念。高质量城市必须注意统筹考虑产业和城市的关系，根据产业发展方向设计城市的规模、容量和功能，既以产定城，也以城定产，根据城市的自然条件、土地状况、经济特点科学选择产业，形成符合比较优势、具有发展前景的现代产业体系。

七是城乡统筹理念。高质量城市的发展不能以牺牲农村为代价，新型城镇化不是城市要“吃掉”农村，而是要实现城市和农村的同步发展、城乡共赢。要通过畅通的交通体系、合理的产业布局、均质化的公共服务、城乡经济要素的双向自由流动，实现城乡错位、协调、一体发展，无论是市民还是农民都能共享城市发展成果和城镇化红利。

八是智慧城市理念。当前全球正处于新一轮的科技革命浪潮中，以互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等为引领的信息技术革命正在引领着生产力的变革。未来这些技术将与城市发展相融合，城市的功能、业态、格局都要发生颠覆性变化。高质量城市建设发展必须充分考虑技术创新要素，着力打造智慧城市，为可能发生的业态创新预留发展空间。未来哪个城市能够站在科技变革的前沿，能够最早实现城市发展与科技变革的接轨，哪个城市就会在未来的全球城市竞争中处于先发优势。

九是以人为本理念。过去我国在推进城镇化过程中，大量存在重物轻人、重土地城镇化轻人口城镇化的问题，高质量城市建设必须要对这一导向进行根本性扭转，明确人的因素才是城镇化的根本动力机制。人的城镇化不是片面强调把人口集聚到城市中来、把劳动力从农业转移到工业和服务业中去，而是要强调新型城镇化是为了让人们的生活更美好，通过打造优美的生态环境、完善的城市功能、健全的城市治理、宽松的营商环境，提高人们在城市生活的品质和幸福指数。

二、创新城市布局思路，打造多层次、多中心、多组团的城市发展形态

从西方国家经验看，随着经济发展水平的提高，城市发展出现了从大城市集聚逐渐转向“城市蔓延”的现象，即人口和经济资源逐渐向大城市周边的中小城市、卫星城镇、乡村地区转移，周边地区由于更好的生态环境和生活条件，大量吸引高端人才，反倒形成了中下层民众居住在城市中心、富裕阶层和高端人群居住在郊区或乡镇的逆城镇化现象。

逆城镇化是城市发展的一般规律，本质上是城市发展质量的提升，是从单一中心的大城市向主城区、卫星城、特色小镇、美丽乡村、绿色空间的多层次城市体系方向转变。城乡不再是简单的对立关系、不再有清晰明确的界限，而是相互融合、相互嵌套、共生发展。城市也不再是单中心的“摊大饼”式，而是形成了多功能组团分散布局、协调发展。各个片区、组团、小镇、乡村就如同一个个细胞，共同构成了一个有机整体，整个城市的规划和布局就是有生命力的、有活力的。

三、创新城市规划体系，大力推行“多规合一”

长期以来，我国城市规划主要遵循多层次、多分类的规划体系，以城市发展战略规划和城市总体规划为管总，下设产业规划、城乡规划、环境保护规划、人口规划、资源开发规划、土地利用规划、各专项产业规划等形形色色的规划。由于规划编制政出多门，相互间信息沟通不畅，各部门利益诉求不同，难免出现上下位规划、各平行规划不对接、不协调的问题，总体规划与分区规划、详细规划、专项规划、年度计划之间有脱节，规划刚性弱、弹性大。在规划执行过程中，难免出现打乱架现象，建设部门不知以哪本规划为准，城市规划的科学性、准确性、严肃性都不够。

高质量城市在规划建设时，为避免出现上述问题，应积极推行多规融合、多规合一，将城市总规、生态规划、土地利用规划、水资源中长期规划等融为一本规划，作为城市建设的唯一指南。多规合一要解决的关键问题并非技术问题，而是各部门、各条块的统筹协调问题。应通过强化部门协调合作，形成衔接顺畅、管控有力的规划协调管理机制，加强规划标准、指标、数据、控制线等内容的衔接，根据“一张图”的要求建立联动的信息共享平台，实现基础数据同平台、监督管理同平台、审批流程同平台，确保多规合一编制工作顺畅。

从目前我国一些城市既有实践看，实施多规合一意义重大，没有多规合一，就不能形成城市发展的“一张蓝图”。城市建设者或者根据自己的理解，或者故意利用规划间的不协调之处，主观随意搞建设，甚至是你规划你的、我干我的，规划和建设两张皮，无论多么先进创新的规划思路和理念，都不能落到实处，城市实际发展就会与规划设想相距甚远，美好蓝图也难以变成现实。

四、创新规划实施方式，统筹处理好规划原则性和实践灵活性的关系

有一本好的规划是城市高起点发展的前提，但仅有一本好规划是不够的，还必须建立能够确保规划科学完整落实下去的体制机制。在规划落地过程中，必须处理好规划宏观性与城市建设微观性的关系、规划长期利益与项目短期利益的关系、规划原则性与实践灵活性的关系。主要体现在三个方面。

第一，要坚守规划不动摇，一张蓝图绘到底。中国的城镇化正处于快速发展阶段，城乡面貌变化很快，一些城市的总体规划往往是刚批复了一两年，就发现当时报批的规划保守了、局限了、建设用地估算小了，经常是新规划一出台就落后、一颁布就过时、一批复就调整，规划也失去了其本身的意义。其问题在于规划制定时，前瞻性不够，没有看准方向、打好提前量，没有对城市长远发展进行充分考虑和设计。如果规划站位是高的、视野是远的、预估是准确的、理念是先进的，那么规划就是经得起实践检验的，就不能再反复调整、修改甚至推翻。无论短期利益多好的项目，如果涉及到规划重大调整，就应坚决不批不建，更不能违反规划，盲目短期卖地、大搞房地产。

第二，严格监督规划落实情况，实施刚性控制。没有监督的执行只是空谈，为保证规划能够准确执行下去，必须建立相应的体制机制。一是建立健全规划监督长效机制，要成立专门的执法监察机构，对规划的实施情况、项目建设情况进行监督检查，确保各项规划能够落到实处；二是在项目实施过程中，实行土地报件审查、规划条件审查、重点项目规划方案审查三个环节的审核制度，确保项目落地不会突破规划；三是加强对规划落实的监督力度，违反规划的建设项目必须马上拆除，已上马的项目要马上下马。通过这些制度性保证，确保城市建设不会发生因哪一个干部个人认识变化就调整规划、因哪一个单位追求快钱就乱改规划，使坚守规划成为城市发展最重要的战略定力。

第三，创新网格化规划建设方式，允许规划落地中有微调。一个规划做得再好，也不可能尽善尽美，不可能和未来的实践完全一致、精确无误，在规划落地过程中，往往会出现各种各样的复杂状况，必须允许规划在实践中做一定的调整。所谓调整，不是对规划思路、理念、格局和板块大的修改，而是在不颠覆既有规划的前提下做局部的微调。如何在规划执行中，既要保持坚守规划的原则性，又要有因地制宜、符合实践的灵活性，实现二者的兼顾与统筹，也需要有制度上的创新。目前我国一些城市在规划落地中，采取了网格化的管理方法。即在总体规划下，根据功能分区、行政范围、自然条件等因素，将城市划分为几十个乃至上百个管理单元，每个单元约3-5平方公里，明确每个单元的主导属性、单元边界、建设规模、内部设施。如果根据实际需要，确要对规划进行一定程度的微调，该微调必须限制在单个管理单元中，且单元的主导属性不能改变。比如某单元主要突出教育功能，可对单元中学校的布局位置进行微调，但不能修改学校的数量和规模，比如某单元主要突出生态功能，可对其中建设用地的分布进行微调，但总的绿地面积不能减少，等等。即便是对管理单元内的微调，也要走最严格的审议程序，通过广泛征求意见、反复讨论、多部门多环节审核，才能予以通过。这样能够最大限度地保证规划的刚性和弹性相结合，保证静态的规划与动态的城市建设相匹配。

五、创新土地开发利用模式，把土地资源用活、用巧、用好

土地是城市最重要的资源，城市开发建设根本上就是要把土地资源用好、经营好。高质量城市应坚持框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量的土地开发总体思想，通过加强土地用途管制、推进土地高效利用、开发地下空间资源等多种做法，创新土地经营开发方式和土地管理体制机制，最大限度提升土地价值。

第一，必须要明确每块土地的功能用途，明确土地开发边界。高质量城市土地使用要划出“五线”。一是生态红线，确保城市扩张不会突破周边生态功能区。二是城市绿线，严格界定城市生态绿地区块，在建设用地中弹性控制部分绿化区块，保证城市建设能够以绿色为基底、为底色。三是城市黄线，明确对城市发展有基础性作用的道路、给排水、燃气等基础设施土地区块，确保商业用地、工业用地不会挤占基础设施建设用地。四是城市蓝线，明确规范范围内的城市水系空间范围，使水系和城市能够有机融合。五是城市紫线，对城市规划范围中的历史文化遗址、文物保护单位进行空间控制。设立“五线”的根本目的在于严格限制土地的使用用途，使土地能够在总量和容量限制的条件下，最大程度地发挥土地的各种使用功能。

第二，推进土地集约高效利用，倒逼城市发展质量提升。城市土地资源极为宝贵，由于土地开发利用的不可逆性，如果没有管控好土地，盲目大拆大建、铺张浪费，过不了几年就会发现土地资源紧张了、建设用地不够用了，即便好的项目有意向投资，也会由于没有足够的建设用地而无法落地，城市后续发展也会乏力，因此提升土地利用效率是高质量城市建设的一项核心任务。为贯彻精明增长、紧凑城市的发展理念，在有限的土地上创造更高的经济产出和更加多样完善的社会服务，必须建立土地集约利用的制度安排，从规划设计、土地整理、城市建设的全流程都坚持以土地集约利用为导向。可研究建立以下制度：一是建立土地供后监管制度，加大对闲置土地的清理和整理，长期不开工、开不了工的土地依法回收，一定时期内闲置的土地收取土地闲置费，综合运用流转、协议置换、收购储备、腾退回收等手段，将闲置的土地资源整合起来，集中用于重大工商业、民生、生态项目的土地安排。二是建立集约用地普查评价制度，对项目的投资规模、用地规模、土地投入产出率、亩均税收、经济潜力等进行综合评价，如果单位面积经济效益较低，项目则不能上马。三是建立节约用地专项奖励资金，对集约用地成效显著、亩均税收贡献大的企业进行奖励，并优先考虑安排扩大再生产用地，对土地投入产出率较低的企业，则要求对其进行整改。四是对工业、住宅项目的最低容积率进行明确规定，如果设计容积率较低必须要重新整改。

第三，开发好地下空间资源，打造现代立体化城市。过去人们所理解的城市是平面的，是站在地面上所能看到的全部城市景观，但随着城市人口和经济要素集聚程度的提高，以及城市规划技术、工程建设技术的发展，城市已经从二维的平面城市向三维的立体城市转变，城市不仅平铺于地面，而且延伸到了天空，甚至拓展到了地下。纵观东京、香港、巴黎等现代化都市，无不把拓展地下空间作为提升城市承载能力、拓展城市空间的重要方向。目前在国内，除一线城市外，地下空间开发对于大多数城市而言还是一个较为新鲜的课题。高质量城市在规划时就应充分考虑到如何用好地下空间资源，将地下空间利用规划纳入城市总体规划，通过打造集地下商业、停车、地铁等各种功能于一身的地下综合管廊，形成竖向分层、横向连通的立体综合开发利用格局，在地下形成新的商业业态、交通业态、生活业态乃至城市业态，使地下城市能够与地上城市融为一体，功能错位叠加。

六、创新城市建设投融资机制，做活城市开发大棋局

资金筹措是高质量城市建设的最大难题。一方面，城市建设具有资金投入大、建设周期长、成本回收慢等特点，除一些盈利前景较好的领域外，社会资本、民营资本大多不愿直接参与到城市基础开发中来；另一方面，地方财政资金紧张，又面临去杠杆压力，政府可调动的资金也是有限的。如何用有限的资金最大限度地撬动城市发展格局，使城市建设尽快打开新局面，必须创新投融资模式。

首先，要客观全面地看待地方债问题，没有对债务问题的重新认识，城市建设就难有大的突破。由于近年来我国地方债务总体水平持续攀升，债务风险有所显现，国家有关部门对地方债务扩张总体采取严控态度。由于我国幅员辽阔，各城市情况千差万别，有的城市发展潜力有限、城市经营效益不好，地方债务风险自然较大，有的城市发展潜力大、经济集聚效益明显，能够在中长期回笼建设投资，债务风险并不高，因此对地方债务一刀切的管理方式不是实事求是的。

城市建设中基础设施要先行，由于基础设施具有明显的正外部性特点，民营资本是不愿进入该领域的，政府必须要发挥主要作用。在现行分税制体制下，地方税收有限，城市建设资金主要来源于地方债。高质量城市建设必须要认清城市开发与杠杆的关系，城市建设初期必然是一个加杠杆的过程，随着城市功能逐步完善、人口大量集聚、企业纷纷进入，就将进入到一个税收增加和土地增值的去杠杆过程，这是债务作用于城市建设的客观规律。因此，不能用同一个债务标准来衡量所有城市，不能简单认为债务重就是城市发展模式有问题。

国家对地方债务要探索实行分类管理。有的债务长期会形成优质资产，有的债务虽然表面看起来较大，但还款周期长，长期摊薄后规模并不大。对地方债不能只算总账，还要算细账，不能仅算当前账，还要算长远账，不能仅算负债账，还要算资产账，关键是看债务规模是否可控、现金流是否充裕、资金回笼是否顺畅、形成的资产是否高质量。对地方债的有效管理必须要开前门、堵后门，需要完善地方政府公开发债机制，将全部地方债务纳入全口径预算管理，实现政府投融资与财政预算的统一，形成完善的城市资产负债表，同时建立基于资产质量和还款能力的市场化债券评级机制，使地方债问题真正从幕后走到台前，让市场来给城市开发建设、发展前景打分。

其次，建立“大财政”格局，做好“经营性财政”文章。城市开发建设要突出做好财政文章，对如何用好城市财政要从理念上进行突破。对财政的理解有狭义和广义之别，很多城市所理解的财政仅是一般性财政收入、财政转移支付和经常性支出，这是较为狭义的，用这一认知来指导财政管理、满足城市一般运转尚可，若用来指导城市开发则明显格局偏小。对于高质量城市建设，必须要按照广义的财政理念，树立“大财政”格局，即将税收收入、行政事业收费、政府基金收入、地方债务、国有资本、国有资源有偿使用乃至土地抵押、政府担保等各类收入纳入财政的大盘子，统一监管、统一调度，将跨类别、跨部门的财政资金大范围整合，“上面千根线、下面一根针”，形成资金使用合力，集中投入在重点领域、重点地区、重点项目，解决重点问题。

财政资金的使用也不能被动、保守地收支，简单地将财政作为一个死板的会计账本。在日益趋紧的宏观调控和严格的土地政策条件下，为保证城市的建设资金需求，就必须用资产经营的理念把财政资金经营好。所谓经营性财政，就是把政府的资产、资源当作资本进行市场运作，以实现国有资产、资源的转换和增值，实现财政增收和国有资本裂变，使财政资金能够开源、提效、盘活。比如，利用“混改”的方式，吸引民间资本一同参与到国有资产、资源的运营管理中，将国有资产、资源作为撬动更大量社会资本的杠杆。比如，由国有资产管理部门委托成立国有资本运营公司，以出资人身份对国有企业实行监督管理，给予国有企业更大的经营自主权，政府部门也可享受更大的国有资本增值。比如，盘活城市的无形资产，对城市出租汽车经营权、重要公共建筑物冠名权、城市道路冠名权、重要公共场所广告权等通过转让、拍卖、租赁等形式，公开推向社会，实行有形化运行，等等。通过灵活的财政经营方式，使财政在新城开发中由一次性投入转变为“投入—运营—增值—退出—再投入”的循环投入模式，放大财政资金的滚动效应，有效解决城市建设“钱从哪里来”的问题。

再次，要充分发挥社会资本的活力和创造力，形成多元可持续的城市建设投融资体系。城市开发建设重在理清政府和市场的关系，在规划设计和基础设施建设领域，政府要发挥主要作用，有盈利能力的项目则要尽量交给市场去做。高质量城市建设中政府不能包打天下、自拉自唱，要本着能交给市场尽量交给市场的原则，充分调动起社会资本的积极性和投资意愿，政府资金搭台、民间资金唱戏，这不但会大幅减轻政府举债负担，也能让政府腾出更多的精力做一些社会资本不愿做、但发展又迫切需要的城市建设项目。比如，可建立土地储备中心，用一定的土地储备作为抵押或担保，吸引银行、信托、私募基金等金融机构提供融资，使有形的土地变成无形的资本。比如，围绕增加公共产品和公共服务供给，在基础设施和公用事业领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，加大财税、价格、土地、金融等方面的支持力度，吸引社会资本参与建设和运营。比如，设立产业基金，财政投入一部分资金，带动银行、证券、信托、担保、基金等机构形成“金融包”，与政府的“项目包”对接，引导资金投向关键项目和重点领域，等等。

七、创新产城融合模式，着力构筑面向未来的现代产业体系

实现城市发展向高质量方向转型，关键在于打造具有高附加值、能够引领未来发展方向的现代产业体系。构建现代产业体系需首先认清“产”和“城”的辩证关系，必须从过去过度依赖土地、房地产和粗放型工业项目中解脱出来，要创新发展理念和招商方式，通过建设更加开放高效的平台与机制，集聚优质生产要素，形成创新型经济，一步迈向产业链高端，实现城市跨越式建设和发展。

首先，重新认识“产”与“城”的关系，用现代产业体系支持城市创新发展。“产”和“城”是有机统一的整体。城市的核心在“产”，城因产而兴、产因城而聚，产业是城市发展的基础。城市是产业发展的载体，没有城市，人才、技术、资本等要素流动、配置失去了平台支撑，产业发展也就失去了依托。因此，“产”和“城”二者相互支撑、相互依赖、互为因果。在高质量城市建设中，关键也是要处理好产城关系。现在国内很多新城和开发区在产业甄别和培育上没有下足功夫，片面依靠出让土地维持城市运转和再开发，甚至使房地产、工程建设成为城市的主导产业，随着建设用地指标的减少，形成的产业很多沦为落后产能，城市发展后劲明显不足。从城镇化与工业化发展的一般规律看，在工业化前期是工业化决定城镇化，人口因产业向城镇化集聚，在工业化中后期是城镇化决定工业化，城市发展质量如公共服务水平、营商环境、文化氛围等是决定城市能否吸引高端要素和高水平人力资本的重要因素。因此，高质量城市发展必须立足长远，对产业和城市的功能嵌套、业态变迁进行统筹考虑，既要通过城市建设和功能完善吸引高端产业、高端人才向城市集聚，也要主动培育战略性新兴产业、高端制造业、现代服务业、创新研发产业等，形成具有发展前景的现代产业体系，夯实城市发展的经济基础。

其次，要创新产业选择理念，一步迈向产业链、价值链高端。构建现代产业体系首先要做好产业选择文章，产业选择好坏直接关系到城市发展质量和未来发展前景。一是要超前选择产业。要在对全球科技变革趋势研判的基础上，选择能够面向未来、引领未来的朝阳产业，而不是已被证明技术落后、业态滞后的夕阳产业。二是要选绿色生态产业。无论什么产业落地，都不能以破坏生态环境、人居环境为代价，高污染、高耗能、高排放产业不仅会影响当前的城市发展质量，更会透支城市未来发展潜力，产业选择必须与田园城市、生态城市、绿色城市的发展理念相符。三是要和本地比较优势相结合。产业选择必须要充分考虑本地特点，只有符合比较优势的产业项目才能存活、做大、做强。四是要明确主导产业。选择产业不能追求大而全，什么都想做就什么也做不成，不能盲目追求做“加法”，还要敢于做“减法”，有所为有所不为。

再次，创新招商引资方式，要从招商引资转变为招商引智。招商是高质量城市发展的一个主要环节，传统的招商方式主要是卖地招商、政策招商、坐地等商等，即通过优惠的土地、税收等政策，吸引投资者特别是工业项目、房地产项目来本地投资，政府获得土地出让和税收收益，社会分享GDP和就业机会。但由于各城市建设用地指标大大减少，我国工业化进程也由早期的重工业化日益向高技术、精益化、服务化的中后期工业化发展，这种传统的招商方式已难以为继，需要创新招商方式。随着经济发展层次的提升，人的因素在城市发展中的重要性越来越大。在资金、土地、政策同质化供给的今天，哪个城市如果能够形成大量高端人才的集聚，哪个城市就有条件吸引更加高端的高技术产业、高端制造业和现代服务业。对于这些附加值较高的产业而言，税收和土地的优惠已难以吸引到它们的注意，人才密集度才是它们关注的核心指标，这就要求城市招商理念必须随之从引资向引智转变。要通过营造良好的城市环境和社会环境，提高城市开放度，使城市管理、城市服务与国际接轨，用宜居宜业的环境和平台来吸引人才，使城市建设的招商方式由招企业向招人才转变、由招项目向搭平台转变、由聚集资金向聚集创新要素转变。